日前,國土資源部聯(lián)合住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家旅游局印發(fā)了《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》,提高旅游業(yè)用地市場(chǎng)化配置和節(jié)約集約利用水平。國土資源部土地利用管理司副司長(zhǎng)竇敬麗對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行了解讀。

旅游業(yè)用地政策長(zhǎng)期不明,新業(yè)態(tài)用地政策需求旺盛

竇敬麗說,十八屆五中全會(huì)將“大力發(fā)展旅游業(yè)”作為“十三五”期間構(gòu)建產(chǎn)業(yè)新體系的重要內(nèi)容。《意見》的出臺(tái)也主要考慮到隨著我國旅游業(yè)的快速發(fā)展,其土地使用面臨的新問題逐漸凸顯。

宏觀上,旅游業(yè)用地政策分散于其他行業(yè)之中,系統(tǒng)性不夠。旅游業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè),涉及的土地用途和權(quán)利類型復(fù)雜多樣。土地用途方面,包括建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地三大類型。僅建設(shè)用地中,就包括住宿、餐飲、文體娛樂、醫(yī)衛(wèi)、交通、公園綠地等多種類型。權(quán)利類型方面,既有國有建設(shè)用地,也有集體建設(shè)用地。

微觀上,旅游新業(yè)態(tài)用地政策長(zhǎng)期存在不明確現(xiàn)象。隨著鄉(xiāng)村旅游、文化旅游、自駕車房車旅游、郵輪游艇旅游、研學(xué)旅游等新產(chǎn)品新業(yè)態(tài)的興起,新的用地政策需求旺盛。因此,改革完善旅游用地管理制度,推動(dòng)土地差別化管理與引導(dǎo)旅游供給結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合,成為支持旅游業(yè)發(fā)展的新課題。

此外,規(guī)劃銜接不足,一些旅游建設(shè)項(xiàng)目難以落地;部分景區(qū)旅游公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)不足,新建設(shè)施用地需求開始凸現(xiàn),這些都成為促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的客觀需要。

符合各地管理辦法的前提下,居民可用自有住宅經(jīng)營旅游

竇敬麗說,針對(duì)旅游新業(yè)態(tài)用地特點(diǎn),《意見》按照鼓勵(lì)使用存量、規(guī)范使用增量的原則,依法明確了鄉(xiāng)村、自駕車、郵輪游艇、文化和研學(xué)領(lǐng)域旅游的用地政策。

鄉(xiāng)村旅游是當(dāng)前和今后旅游業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域,也是旅游扶貧的關(guān)鍵抓手。《意見》提出四條用地規(guī)范措施:第一,發(fā)展鄉(xiāng)村旅游可以使用集體建設(shè)用地,但應(yīng)當(dāng)在符合相關(guān)規(guī)劃的前提下,采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自用及以入股、聯(lián)營等合法方式;第二,城鄉(xiāng)居民可以利用自有住宅或其他條件依法從事旅游經(jīng)營,但根據(jù)《旅游法》規(guī)定,這一政策的適用應(yīng)以各省、自治區(qū)、直轄市制定管理辦法為前提;第三,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人,可使用農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地、未利用地,從事與旅游相關(guān)的種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn),但應(yīng)依法通過承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的方式進(jìn)行;第四,優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地布局,通過開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)的方式,建設(shè)旅游設(shè)施。

自駕車房車營地是旅游產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、旅游消費(fèi)新熱點(diǎn)。針對(duì)自駕車房車營地主要集中城市邊緣、觀光景點(diǎn)的分布特點(diǎn),《意見》提出三條政策措施:第一,按照國務(wù)院相關(guān)規(guī)定,重申強(qiáng)調(diào)加快制定自駕車房車營地建設(shè)規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要求;第二,為有效防止自駕車房車營地運(yùn)營中產(chǎn)生的環(huán)境污染,落實(shí)綠色發(fā)展理念,通過發(fā)揮部門協(xié)同作用,強(qiáng)化了用地供應(yīng)與規(guī)劃管理、建設(shè)要求的關(guān)聯(lián)要求,確保自駕車房車營地建設(shè)與運(yùn)營與所在地區(qū)自然人文環(huán)境相協(xié)調(diào);第三,從規(guī)范管理和支持發(fā)展兩方面,明確了自駕車房車營地項(xiàng)目用地的用途管理、供應(yīng)方式和使用年限等事項(xiàng)。

郵輪、游艇旅游屬于新消費(fèi)領(lǐng)域,正處于培育階段。為支持其發(fā)展,按照土地使用制度改革的方向,《意見》提出兩條政策措施:第一,新建郵輪、游艇碼頭用地實(shí)行有償使用,并可采取協(xié)議方式供應(yīng)。第二,為鼓勵(lì)使用現(xiàn)有設(shè)施及用地發(fā)展,允許在現(xiàn)有碼頭增設(shè)郵輪、游艇停泊功能的保持現(xiàn)有土地權(quán)利類型不變,支持利用現(xiàn)有碼頭設(shè)施用地、房產(chǎn)增設(shè)相關(guān)商業(yè)服務(wù)設(shè)施。

文化、研學(xué)旅游主要依托現(xiàn)有文化遺產(chǎn)、大型公共設(shè)施、知名院校、科研機(jī)構(gòu)、工礦企業(yè)、大型農(nóng)場(chǎng)等機(jī)構(gòu)和設(shè)施進(jìn)行?；谶@一特點(diǎn),為促進(jìn)相關(guān)用地的集約利用,《意見》提出兩條政策措施:第一,在符合規(guī)劃、不改變土地規(guī)劃用途的前提下,對(duì)上述機(jī)構(gòu)利用現(xiàn)有房產(chǎn)開展文化研學(xué)旅游活動(dòng)、興辦住宿餐飲等旅游接待設(shè)施的,允許保持原土地用途、權(quán)利類型不變;因規(guī)劃用途變更等原因,土地權(quán)利人申請(qǐng)辦理用地手續(xù)的,經(jīng)批準(zhǔn)可以協(xié)議方式辦理。第二,按照《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》的規(guī)定,對(duì)歷史文化街區(qū)建設(shè)控制地帶內(nèi)的規(guī)劃管理和用地供應(yīng)政策進(jìn)行了協(xié)調(diào),歷史文化街區(qū)建設(shè)控制地帶內(nèi)的用地,包括容積率等規(guī)劃條件,應(yīng)當(dāng)符合保護(hù)規(guī)劃確定的建設(shè)控制要求。

加強(qiáng)服務(wù)監(jiān)管,嚴(yán)格旅游項(xiàng)目配套商品住宅管理

因旅游項(xiàng)目建設(shè)涉及多部門職能,為保證各領(lǐng)域政策的協(xié)調(diào),加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、國家公園等旅游資源開發(fā)用地規(guī)劃管理,區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目用地應(yīng)當(dāng)同時(shí)符合各類相關(guān)規(guī)劃。對(duì)于新供旅游項(xiàng)目用地,將相關(guān)建設(shè)要求納入土地供應(yīng)前置條件的,《意見》要求,提出條件的政府部門應(yīng)與土地使用權(quán)取得者簽訂相關(guān)建設(shè)活動(dòng)協(xié)議書,并依法履行監(jiān)管職責(zé)。

針對(duì)旅游項(xiàng)目用地多用途混合的特點(diǎn),以及旅游項(xiàng)目開發(fā)中存在的問題,《意見》提出五條管理措施:嚴(yán)格旅游相關(guān)農(nóng)用地、未利用地用途管制;按照國務(wù)院相關(guān)規(guī)定,嚴(yán)禁以任何名義和方式出讓或變相出讓風(fēng)景名勝區(qū)資源及其景區(qū)土地,包括建設(shè)用地,即在風(fēng)景名勝區(qū)除符合規(guī)劃和依法可以劃撥供應(yīng)土地的項(xiàng)目外,不得向需有償使用土地的建設(shè)項(xiàng)目供應(yīng)土地;嚴(yán)格執(zhí)行土地價(jià)格政策;嚴(yán)格旅游項(xiàng)目配套商品住宅管理,不得為旅游項(xiàng)目配套安排商品住宅修改相關(guān)規(guī)劃;嚴(yán)格旅游設(shè)施用地改變規(guī)劃用途管理。