構(gòu)建房地產(chǎn)長效機制，就是既要在經(jīng)濟層面實現(xiàn)房地產(chǎn)行業(yè)平穩(wěn)發(fā)展，確保不產(chǎn)生較大房地產(chǎn)泡沫和相關(guān)金融風(fēng)險，又要在社會層面實現(xiàn)“住有所居”，基本滿足城市居民的居住需求。近年來，一線和部分二線城市房價上漲幅度遠超居民收入漲幅，從房價收入比、房價租金比等指標(biāo)來看泡沫化趨勢已十分明顯。僅2016年一年時間，四大一線城市和二線“四小龍”等城市的房價漲幅就超過40%。現(xiàn)行房地產(chǎn)調(diào)控機制表現(xiàn)欠佳、長效機制缺失，從供給層面來看，土地供給結(jié)構(gòu)不合理尤其是住宅建設(shè)用地供給不足是主要原因之一。

自土地有償使用制度建立以來，非農(nóng)業(yè)用地逐漸被地方政府分割成工業(yè)用地和商業(yè)及住宅用地（包括商服用地和城市住宅用地）兩個市場。其中，工業(yè)用地低價供給、充足供給，而商業(yè)及住宅用地高價供給、有限供給，商業(yè)及住宅用地的土地出讓金成為地方政府收入的重要來源，“土地財政”因此形成。據(jù)統(tǒng)計，中國城市建設(shè)用地占國土面積比例不足0.7%，遠低于其他主要經(jīng)濟體，美國占比為3%以上，日本則在4%以上。而近年來，在各類型國有建設(shè)用地中，商業(yè)及住宅用地比例又呈下降趨勢，2007年該比例為40%左右，而到了2016年卻大幅下滑至不足21%，這與房價過快上漲態(tài)勢形成鮮明對比。以北京為例，2004年之后住宅用地供應(yīng)大幅減少，2016年僅完成全年計劃的25.8%。當(dāng)前土地供給結(jié)構(gòu)使得一線和部分二線城市的住宅建設(shè)用地供給不足，惡化了住房需求與住房供給之間的矛盾。

更為嚴重的是，商業(yè)及住宅用地供給不足、地價過高，是導(dǎo)致市場形成房價“只漲不跌”預(yù)期的重要推手，使得房價“只漲不跌”的預(yù)期不斷自我實現(xiàn)?，F(xiàn)行房地產(chǎn)調(diào)控機制以限購限貸、差別信貸等需求端調(diào)控為主，但由于供給端調(diào)控始終不足，市場很容易形成房價“只漲不跌”的預(yù)期。

因此，以抑制需求為主的房地產(chǎn)調(diào)控機制雖然短期內(nèi)能夠?qū)^快上漲的房價起到一定降溫作用，但卻無法改變市場已經(jīng)形成的房價“只漲不跌”預(yù)期。在房價“只漲不跌”的預(yù)期下，后購房者總是面臨更大的機會成本。所以，一方面，旺盛的“剛性需求”會提前釋放，導(dǎo)致首次購房者年齡越來越小且房價能夠維持在高位。另一方面，一旦樓市調(diào)控出現(xiàn)松動，積聚起來的巨大投機需求就會快速涌入房地產(chǎn)市場，對市場造成比以前更大的沖擊。與常住人口規(guī)模不相匹配的土地供應(yīng)，連同抑制投機機制的不完善，使得房價在“只漲不跌”預(yù)期中“越調(diào)越高”的現(xiàn)象時有發(fā)生。

調(diào)整土地供給結(jié)構(gòu)勢在必行

要想構(gòu)建房地產(chǎn)長效機制，調(diào)整當(dāng)前土地供給結(jié)構(gòu)勢在必行，而擴大一線和部分二線城市商業(yè)及住宅用地供給、實現(xiàn)“人地掛鉤”是關(guān)鍵。在住房供需矛盾突出、常住人口流入較多的一線和部分二線城市，根據(jù)常住人口規(guī)模來擴大商業(yè)及住宅用地供給并以較低價格出讓土地，有利于增加住房供給。這連同其他抑制投機的金融及稅收政策，可以較好地穩(wěn)定市場預(yù)期，使房價保持在合理水平，進而有利于房地產(chǎn)行業(yè)平穩(wěn)發(fā)展以及城市居民居住需求的滿足。具體來說，政府可以從以下幾方面入手：一是加快一線和部分二線城市低效和閑置工業(yè)用地轉(zhuǎn)化為商業(yè)及住宅用地；二是加快推進相關(guān)城市的農(nóng)村集體建設(shè)用地入市；三是重啟跨省換地，實行跨省的耕地占補平衡和城鄉(xiāng)用地增減掛鉤；四是提高建筑容積率，節(jié)約集約使用土地；五是對住宅用地出讓價格采取最高限價，讓利于民。

需要特別指出的是，在一線和部分二線城市擴大對公共租賃住房的土地供給，并以低價或者免費方式出讓土地，是調(diào)整土地供給結(jié)構(gòu)的重要手段，這對于構(gòu)建房地產(chǎn)長效機制很有必要。

目前一線和熱點二線城市針對農(nóng)民工、大學(xué)畢業(yè)生及其他低收入群體的公共租賃住房是嚴重不足的，而相關(guān)建設(shè)用地供應(yīng)不足是重要原因。政府應(yīng)該加大面向低收入及存在住房困難群體的公共租賃住房建設(shè)，這既有利于解決弱勢群體的住房問題、實現(xiàn)“住有所居”的目標(biāo)，也有利于整個房地產(chǎn)市場的發(fā)展。實踐表明，公共租賃住房覆蓋較廣的城市，其房地產(chǎn)市場一般也發(fā)展平穩(wěn)。

國內(nèi)方面，重慶在“十二五”期間推出的公共租賃住房覆蓋了新增常住人口50%以上，同期重慶商品房價格僅上漲2.77%。國際方面，德國是公共租賃住房體系比較完善的國家，二戰(zhàn)后德國建設(shè)的公共租賃住房能夠覆蓋全國人口30%以上，正因為如此，相比于美國、日本等發(fā)達經(jīng)濟體，德國一直沒有出現(xiàn)嚴重的房地產(chǎn)泡沫及危機。加大公共租賃住房建設(shè)，就需要擴大相應(yīng)的土地供給，而以低價或者免費方式出讓土地又能較大幅度降低公共租賃住房房租、使得低收入群體受益更多，充分發(fā)揮土地公有制的制度優(yōu)勢。

擴大城市商業(yè)及住宅用地供給

從政策可行性來看，以擴大一線和部分二線城市商業(yè)及住宅用地供給并以較低價格出讓土地為核心的土地供給結(jié)構(gòu)調(diào)整也是可行的，它能夠從總量上確保政府財政收入的穩(wěn)定。因為從長期來看，這樣的土地供給結(jié)構(gòu)調(diào)整將通過降低土地要素成本來促進服務(wù)業(yè)發(fā)展和長期經(jīng)濟增長，而經(jīng)濟增長帶來的稅收增加將彌補政府土地出讓收入的下滑、形成對“土地財政”的替代。

實際上，現(xiàn)行土地供給結(jié)構(gòu)極大扭曲了中國實體經(jīng)濟，商業(yè)及住宅用地的有限供給和高地價推高了房價、房租以及商業(yè)經(jīng)營成本，抑制了居民消費能力以及相關(guān)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，從而抑制了中國經(jīng)濟增長。從上市公司與地方政府之間的土地交易數(shù)據(jù)來看，2007至2015年，商業(yè)及住宅用地平均名義價格大幅上漲了2倍多，其與工業(yè)用地的價格比也由不足4倍躍升至約6倍。在一線和部分二線城市，商業(yè)租金已占普通商店經(jīng)營成本的30%左右，占普通餐飲業(yè)經(jīng)營成本的40%左右，而普通住宅的月租金已占當(dāng)?shù)鼐用裨缕骄杖氲?0%左右。

一二線城市生產(chǎn)成本和生活成本的大幅上漲，既不利于人口城市化的進一步發(fā)展，也不利于住宿、餐飲等服務(wù)業(yè)的發(fā)展以及整體經(jīng)濟的進一步增長。據(jù)筆者測算，如果擴大商業(yè)及住宅用地供給、降低相關(guān)土地要素成本，像支持工業(yè)部門一樣支持服務(wù)業(yè)發(fā)展，那么服務(wù)業(yè)部門的私人投資和產(chǎn)值將在邊際成本下降的推動下大幅提高。在長期內(nèi)中國GDP規(guī)模最高能提高20%左右，居民福利水平也因收入上漲和消費能力增強最高能提高約20%。而經(jīng)濟增長所帶來的稅收增加將不僅不會使得政府的財政能力受到削弱，反而使財政收入最高能增加10%以上。

綜上所述，以工業(yè)用地低價供給、充足供給和商業(yè)及住宅用地高價供給、有限供給為主要特征的土地供給結(jié)構(gòu)是不合理的，它使得房地產(chǎn)調(diào)控效果欠佳、長效機制難以建立，房價在“只漲不跌”的預(yù)期中“越調(diào)越高”。在構(gòu)建房地產(chǎn)長效機制迫在眉睫和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深入推進的當(dāng)下，土地供給結(jié)構(gòu)調(diào)整恰逢其時。

要擴大一線和部分二線城市商業(yè)及住宅用地供給并以較低價格出讓土地，而且要以低價或者免費方式擴大對公共租賃住房的土地供給。這既有利于建立房地產(chǎn)長效機制、實現(xiàn)“住有所居”的目標(biāo)，也應(yīng)該是土地要素市場改革和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要組成部分，能夠為促進城市化和服務(wù)業(yè)進一步發(fā)展、保持中國經(jīng)濟中高速增長貢獻力量。

（作者系中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副教授）